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2023年《立法法》再次修改，其中第81条新增“基层治理”作为设区的市地方立法事项，将设区的市地方立法权的涵射范围几乎扩张至居民日常生活的所有领域。然而，“基层治理”概念本身的不确定性造成其与其他立法事项，尤其是与“城乡建设与管理”之间，边界模糊、难以区分的困境局面，因此必须对基层治理的概念予以明确。基层治理作为并列性名词，对其的理解横向应当从“基层”和“治理”两方面进行考察；纵向则可以从实践立法、比较法学、体系解释三个维度予以解释，从日本地域综合行政主体论中获取线索，并在我国宪法条文中探寻最终答案。我国综合性地方国家权力机关的形塑与确立，必将深度嵌入全过程人民民主体制的秩序框架，促进其基层实践开花结果。
Abstract：The 2023 amendment to Legislation Law introduced “grassroots governance” as a local legislative matter for cities divided into districts, effectively expanding the scope of local legislative authority to encompass nearly all aspects of residents' daily lives. However, the inherent ambiguity of the “grassroots governance” concept has created blurred boundaries with other legislative matters—particularly with “urban and rural development and management”—requiring clear definition. As a parallel term, grassroots governance should be examined horizontally through the dual dimensions of “grassroots” and “governance”, and vertically through three lenses: practical legislation, comparative jurisprudence, and systematic interpretation. Insights can be drawn from Japan's theory of regional integrated administrative entities and ultimately addressed within China's constitutional provisions. The establishment of comprehensive local national legislative authorities will be deeply integrated into the framework of whole-process people's democracy, fostering tangible outcomes in grassroots practices.
[1]何海根.抓好基层治理现代化这项基本工作[EB/OL].(2025-03-12)[2025-09-04]. http：//theory. people.com. cn/n1/2025/0423/c40531-40466288. html.
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[9]王怡.设区的市立法权限中“基层治理”的内涵厘定与实践展开[J].中外法学，2025(3):779-798.
[10]把服务群众、造福群众作为基层治理的出发点和落脚点[EB/OL].(2024-06-18)[2025-09-04]. https：//www. mca. gov. cn/n152/n166/c1662004999980000147/content. html.
[11]中共中央国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》[EB/OL].(2021-08-11)[2025-09-04]. https：//www. gov. cn/zhengce/2021-08/11/content_5630802. htm.
[12]罗恒，伍俐斌.宪法中基层群众性自治组织“公共事务”概念的法律解释研究[J].江苏行政学院学报，2023(4):130-136.
[13]杨治坤.行政处罚权下沉乡镇的性质定位——以《行政处罚法》第24条为分析对象[J].法学，2023(12):34-50.
[14]黄娟.行政委托内涵之重述[J].政治与法律，2016(10):139-150.
(1)参见秦前红：《简评宪法文本关于中央与地方关系的制度安排》，载《河南省政法管理干部学院学报》2007第6期，第10页。
(2)参见王怡：《设区的市立法权限中“基层治理”的内涵厘定与实践展开》，载《中外法学》2025年第3期，第780页。
(3)大多数学者都持广义理解，可参见郑泰安，郑文睿：《地方立法需求与社会经济变迁---兼论设区的市立法权限范围》，载《法学》2017年第2期，第146页。
(4)参见章剑生：《设区的市地方立法权“限制条款”及其妥当性》，载《浙江社会科学》2017年第12期，第16页。
(5)该数据来源于北大法宝：https://www.pkulaw.com,2025年9月4日访问。
(6)该表数据来源于北大法宝：https://www.pkulaw.com,2025年9月4日访问。
(7)该定义为1955年全球治理委员会做出，具体参见董克用：《公共治理和制度创新》，中国人民大学出版社2004年版，第101页。
(8)参见刘松山：《对<立法法(修正草案)>的审思:从七个重点问题展开》，载《交大法学》2023年第2期，第27页。
(9)该表数据来源于北大法宝：https://www.pkulaw.com,2025年9月4日访问。
(10)该表数据来源于北大法宝：https://www.pkulaw.com,2025年9月4日访问。此表的具体分类由笔者自行完成，可能存在误差，但该误差合理可控。
(11)针对我国“单一制”的宪法结构，可参见胡锦光、韩大元：《中国宪法（第3版）》，法律出版社2016年版，第73-74页；亦可参见马岭：《我国单一制国家结构形式的特点》，载《河南财经政法大学学报》2017年第6期，第7页。
(12)有关日本地方自治的宪法理论研究，可参见下列文献。洪骥：《日本国宪法第92条“地方自治之本旨”的解释论--从“保不保障”到“保障什么”》，载《日本法研究（第2卷）》，中国政法大学出版社2016年版，第20-58页、洪骥：《日本公法学中“补完性原理”的谱系及其对我国的启示》，载《国外社会科学前沿》2022年第1期，第90-99页、洪骥：《日本国宪法第八章的前世与今生--被选择性遗忘的美国流地方自治》，载《国外社会科学前沿》2023年第9期，第83-99页、洪骥：《日本的“道州制”构想与法学解构》，载《日本问题研究》2023年第6期，第12-21页、洪骥：《论东京都特别区的宪法地位》，载《日本问题研究》2024年第3期，第24-36页。
(13)《日本国宪法》第92条：“关于地方公共团体组织及运营的事项，遵照地方自治之本旨，由法律规定之。”简称“地方自治之本旨”或“本旨条款”。
(14)小林與三次「地方自治の本旨（一）」自治研究25巻2号（1949年）40-55頁、同「地方自治の本旨（二・完）」自治研究25巻3号（1949年）12-30頁。日本著名行政法学者盐野宏（塩野宏/しおのひろし）在研究中将小林的“现地综合行政原理”转换表述，凝练概括为更加符合法学理论色彩的“地域综合行政主体论”，详见：塩野宏「地方自治の本旨に関する一考察」自治研究80巻11号（2004年）35頁。
(15)小林與三次「地方自治の本旨（二・完）」自治研究25巻3号（1949年）23-25頁。中文翻译介绍引自洪骥：《日本的“道州制”构想与法学解构》，载《日本问题研究》2023年第6期，第17页。
(16)卢梭指出，建立于社会契约基础上的国家及其政府是一种“公共人格”，其活动的意志是一种“公意”，这种“公意”反映了全体人民的“共同利益”即公共利益。参见胡鸿高：《论公共利益的法律界定--从要素解释的路径》，载《中国法学》2008年第4期，第60页。
(17)以不确定的多数人作为公共的判断标准是目前广为认可的标准。具体参见胡鸿高：《论公共利益的法律界定--从要素解释的路径》，载《中国法学》2008年第4期，第61页。
(18)参见郑智航、于江磊：《<立法法>新增地方立法事项“基层治理”的规范分析》，载《苏州大学学报（法学版）》2025年第2期，第30页。
(19)参见《中华人民共和国检察院组织法》第13条：基层人民检察院包括县、自治县、不设区的市、市辖区人民检察院；《中华人民共和国法院组织法》第24条：基层人民法院包括县、自治县人民法院、不设区的市人民法院、市辖区人民法院；《中华人民共和国海警法》第78条：海警工作站，通常是由市级海警局领导，在沿海县级行政区域设立的基层海警机构。
(20)参见《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第107条：基层医疗卫生机构包括乡镇卫生院、社区卫生服务中心(站)、村卫生室、医务室、门诊部和诊所等；《征兵工作条例》第16条：乡、民族乡、镇和街道办事处人民武装部统称为基层人民武装部。
(21)《行政处罚法》第24条第1款规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。”
基本信息:
DOI：10.16752/j.cnki.jylu.2026.03.009
中图分类号:D921;D922.1
引用信息:
[1]洪骥,周叶欣,孙也龙.迈向综合性地方国家权力机关：从2023年修改后《立法法》第81条说开去[J].榆林学院学报,2026,36(03):54-64+73.DOI:10.16752/j.cnki.jylu.2026.03.009.
基金信息:
安徽科技学院引进（稳定）人才启航计划项目（2025qhxm05）;安徽科技学院校级质量工程项目（教育教学改革研究项目）科研反哺教学专项（Xj2025135）
2026-05-15
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